什么是城市更新？包含老旧小区改造等一系列惠民工程

“十四五”规划纲要提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。其中，城市更新行动包含了老旧小区改造等一系列惠民工程，引发社会关注。

什么是城市更新？怎么推进？将对居民生活产生哪些影响？本报记者进行了采访。

老建筑老设施呼唤新面貌

“十四五”规划纲要以专栏形式提出，城市更新包括完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。

记者了解到，2019年12月，中央经济工作会议强调“要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房”。

老旧小区改造，是城市更新的重要组成部分。此前，住房和城乡建设部在厦门、广州等15个城市已启动城镇老旧小区改造试点。数据显示，2020年，全国新开工改造城镇老旧小区4.03万个，惠及居民约736万户，超额完成了既定目标。

“没改造前，洗澡水要先放一会儿才能洗，不然水碱很重，还发生过返脏水的现象。”钱大爷住在北京市朝阳区小黄庄附近的一个老社区里，楼龄超过了45年，6层板楼没有电梯，上下水管也年久失修，街坊邻里很不满。前两年，上下水改造工程正式启动。如今，水质得到了改善，“这解决了我们多年来的一大心结，现在水质好，心情都好了！”钱大爷说。

除了上下水，老旧小区还存在诸多困扰居民的问题。电网、煤气、光纤等基础设施要么缺失，要么年久失修；缺乏健身娱乐等公共空间以及非机动车停放空间；地面停车位紧俏，乱停车问题难以管理；缺少电梯，电梯的安装可能会影响房屋采光等。

住房和城乡建设部有关负责人表示，一方面，城市建筑和设施逐步自然老化，一些原有建筑标准已经落后，需要改造调整增强安全性；另一方面，一些城市原来的功能布局、建筑设施、空间环境也不再适应居民更高的生活需求，需要通过城市更新提升人民群众的获得感幸福感安全感。

目前，住房和城乡建设部已初步研究提出了城市更新行动的重点任务，包括完善城市空间结构、实施城市生态修复和功能完善工程、强化城市历史文化保护塑造城市特色风貌、加强居住社区建设、推进新型城市基础设施建设、加强城镇老旧小区改造、增强城市防洪排涝能力、推进以县城为重要载体的城镇化建设等。

着眼系统升级，不仅是修修补补

城市更新涉及面广、工程量大，应从何处着力？

“城市更新，首先要有科学的总体规划。”国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群接受本报记者采访时表示，城市更新是城市系统全面的升级，目的是要迈上一个大台阶，而不是简单地旧楼改造、修修补补。因此，城市更新要着眼于转变城市发展方式，统筹规划，比如城市楼宇、公共空间、地下管网如何协调运行，新建设施开发和存量建筑改造如何统筹推进等。

城市更新，要有长远眼光。张立群认为：“城市更新是一件久久为功的事情，不可能一蹴而就，要有长远规划。例如，地下综合管廊的建设和更新，要符合城市长远规划要求，真正实现对城市添砖加瓦的作用。”

记者梳理发现，各地纷纷因地制宜，制定了不同方案——

江西省日前印发《江西省城市功能与品质提升三年行动2021年工作方案》，大力实施城市更新行动，2021年将实现持续开展环境整治，根治城市顽疾；继续推进设施建设，补齐城市短板；突出彰显地域特色，提升城市品质等目标。

浙江省将重点放在城镇老旧小区改造上。2020年，浙江共开工改造老旧小区622个，新增住宅加装电梯1751台。2021年，浙江省计划改造城镇老旧小区不少于800个。

北京市正在研究制定《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》，提出在“十四五”期间，重点聚焦六类更新项目，包括首都功能核心区老旧平房(院落)申请式退租和保护性修缮、恢复性修建，老旧小区更新改造、危旧楼房改建和简易楼腾退改造、老旧楼宇与传统商圈改造升级、老旧厂房更新改造和低效产业园区“腾笼换鸟”、城镇棚户区更新改造等。

城市更新，钱从哪儿来？“十四五”规划纲要提出，“拓展城市建设资金来源渠道，建立期限匹配、渠道多元、财务可持续的融资模式”。张立群认为，城市建设将为现代化建设提供强大支持，“要相信中国经济长期中高速增长的红利，考虑依托经济增长的红利来筹集资金，比如发行专项债券等。当然，资金一定要用到刀刃上，同时做好统一规划，防范风险。”

让居民过得更方便更舒心

城市更新，居民倍加期待。

数据显示，到2019年中国常住人口城镇化率60.6%，步入城镇化较快发展的中后期。住房和城乡建设部部长王蒙徽介绍，城市发展已进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。

城市更新，有望解决“城市病”，提升居民生活品质。张立群分析：“当前中国城市发展存在不平衡问题，大城市承载压力大，交通拥堵严重，而部分中小城市人气不足、功能不完善。同时，城市的整体结构、功能、布局方面也存在不合理的地方。例如，教育、医疗卫生等公共服务在不同城市、不同城区的配套水平差距较为明显。”实施城市更新行动，将着力解决“城市病”等突出问题，补齐基础设施和公共服务设施短板，推动城市结构调整优化，提升城市品质，提高城市管理服务水平，让居民生活得更方便、更舒心。

从广州、北京等城市更新的实践来看，除了老楼加装电梯、上下水改造等“基本操作”之外，在社区功能完善方面都进行了许多探索。有的利用居住社区内空地、荒地及拆除违法建设腾空土地等配建设施，增加公共活动空间，增设便民商业服务设施、健身设备、新能源车充电桩等，提升了社区品质。有的通过对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造节约土地，形成了新工业、新商住、新生态等集聚区。

城市更新，有利于扩大内需，构建新发展格局。王蒙徽表示，城市是扩内需补短板、增投资促消费、建设强大国内市场的重要领域。数据显示，目前中国城镇生产总值、固定资产投资占全国比重均接近90%，消费品零售总额占全国比重超85%。“实施城市更新行动，谋划推进一系列城市建设领域民生工程和发展工程，有利于充分释放我国发展的巨大潜力，形成新的经济增长点。”

此前，有关机构测算，仅北京、上海、深圳三地老旧小区综合整治、老旧工业区改造以及商办物业更新的年投资规模就将超过2000亿元。

“随着城市更新行动持续推进，城市功能有望实现全面升级，城市发展方式将发生根本性转变。同时，城乡一体化发展、人口在城乡之间的格局将更加合理，要素资源在城乡之间将实现充分的开放和流动，对经济高质量发展和加快构建新发展格局形成重要支撑。”张立群表示。（徐佩玉）