深化改革觀察:制度創新,完善現代治理

2016年10月06日09:45  來源:人民網
 
原標題:深化改革觀察:制度創新,完善現代治理

  金秋來臨,《北京市實施<居住証暫行條例>辦法》於10月正式落地。按照規定,在京居住6個月以上且符合在京有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一的非京籍市民,可以申請領取居住証,符合條件者還可參與積分落戶。

  “要把制度建設擺在突出位置”“提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系”“把制度創新作為核心任務”……黨的十八屆三中全會以來,聆聽全面深化改革激蕩的變革之聲,“制度”堪稱最響亮的音符。  以“居住証”促進基本公共服務均等化,通過“積分落戶”打開更公平通道,讓外來人口享受到更多基本公共服務,北京戶籍制度改革的大動作,點燃了無數“北漂族”奮斗的夢想,也體現了國家逐步推進公共服務均等化的努力,成為這一輪全面深化改革制度創新的生動縮影。

  “制度設計”“制度建設”“制度安排”“制度完善”“制度保障”“制度銜接”……學習習近平總書記在各個場合的重要講話,梳理中央全面深化改革領導小組成立以來歷次會議的內容,“制度”從未像今天一樣,成為全面深化改革的關鍵詞﹔“制度創新”也從未像今天一樣,成為牽動改革的牛鼻子。

  在傳承中超越

  ——推動各方面制度的成熟定型,保障了公眾利益,增強群眾獲得感﹔激活了改革動力,增強群眾存在感﹔提升了治理能力,增強群眾安全感

  一部中國改革史,也是一部制度變遷史。

  早在1992年,鄧小平就曾指出:“恐怕再有30年的時間,我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”由此,中國的改革從初步探索和局部試驗階段,走向以建立社會主義市場經濟體制為核心的全面探索階段。

  黨的十八大以來,習近平總書記強調,“今天,擺在我們面前的一項重大歷史任務,就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型,為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。”今天中國的改革,已經進入以強化制度建設為核心的全面深化改革階段。

  “到2020年,在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”“形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系,使各方面制度更加成熟更加定型”,這是黨的十八屆三中全會設定的改革目標。“制度體系”“制度定型”,黨的文獻中首次出現的概念,讓世界看到新一輪改革的制度取向。

  三年來,改革既取勢、也取實,“制度創新”始終聚焦重要領域和關鍵環節,“抓大不放小”,密集推出了一系列宏觀方案和細化規定。細覽中央深改組審議的文件,既包括國資國企改革、財稅體制改革、價格機制改革等重大舉措,也包括足球改革方案、建立居民身份証異地受理挂失申報和丟失招領制度等具體安排,還包括自貿試驗區、司法體制改革等試點方案。相關意見甫一通過,配套措施就緊跟出台。點面結合、統籌兼顧,成熟一項推進一項,避免了“胡子眉毛一把抓”,促動制度建設形成整體合力。

  三年來,改革站位高、察大勢,“制度創新”始終注重頂層設計和配套銜接,綜合部署“彈鋼琴”,使一系列制度體系愈加成熟定型。改革不是單個領域體制的調整和修補,而是各方面體制與制度的創新﹔不是某個領域體制改革的單向推進,而是各領域、各層次的系統推進﹔不是止步於改革體制機制,而是要著眼於制度聚合與集成,形成總體性的制度成果和制度文明。截至目前,中央深改組累計召開27次會議,審議通過了近190份規則、方案、意見,涉及經濟、政治、文化、社會、生態、黨建、法治等多個領域,盡管內容各有側重,但均著眼於織密制度之網,為改革搭建起制度框架。

  這一輪改革為什麼要特別重視制度抓手?為什麼要特別強調“制度創新”?因為今天的中國,經濟發展進入了新階段,高增長階段已經過去,進入了中高速增長階段。在這樣一個階段,制度創新的作用更加凸顯。無論是規范市場競爭,還是維護公平正義,都需要一套更加完整的制度。換句話說,要用制度建設鞏固改革開放的成果,也要用制度建設發掘進一步改革的動力。各個領域的“制度成長”和“制度創新”,必須始終把握人民利益這個出發點和落腳點,通過制度保障人民參與改革發展進程、共享改革發展成果,才能最大限度地保障改革動力。

  這三年,制度創新釋放出實實在在的紅利,讓群眾收獲“獲得感”。戶籍制度改革有序推進,一部分由於各種原因無法落戶者實現了最基本的權利﹔新醫改邁向縱深,進一步擴大了保障范圍,減輕了看病負擔﹔生態文明體制改革實字當頭,環境監測、環保督察大大強化,天更藍了、水更清了……新的制度,更加注重個體的幸福指數,使更多普通人從變化中對比今昔、增強信心。

  這三年,制度創新激發人民中蘊藏的改革偉力,讓群眾找到“存在感”。商事制度改革,變“先証后照”為“先照后証”,極大激發了創新創業的熱情﹔“負面清單制度”帶來的理念變革,進一步激活了市場競爭﹔富有含金量的簡政放權,為小微企業鬆綁,減少了交易成本……新的制度,更加尊重群眾的主體性,激發出群眾中的潛力與活力。

  這三年,制度創新聚焦社會治理薄弱環節,讓群眾葆有“安全感”。司法體制改革瞄准制約司法能力、影響司法公信的環節發力,老百姓打官司更省心也更放心﹔公安執法程序與機制進一步規范,連查驗身份証這樣的細節都有了明文規定﹔社保與養老制度改革劍指公平性,企業退休職工的權益得到更充分保障……新的制度,更加維護社會公平正義,夯實了群眾對未來的清晰預期。

  “不論處在什麼發展水平上,制度都是社會公平正義的重要保証。我們要通過創新制度安排,努力克服人為因素造成的有違公平正義的現象,保証人民平等參與、平等發展權利”,“對由於制度安排不健全造成的有違公平正義的問題要抓緊解決,使我們的制度安排更好體現社會主義公平正義原則,更加有利於實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益”。

  面對全面深化改革這張時代大考卷,按照習近平總書記的要求,不畏險阻、攻堅克難,以制度建設鞏固改革開放的成果,激發中國社會活力,增進全體人民福祉,這是全面深化改革不遺余力推進制度創新的深層邏輯。

  以法治促改革

  ——“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”。以制度為保障,讓法治與改革相得益彰,成為十八大以來改革“制度超越”的重點

  2014年10月23日,一個法律人在微博上貼出一首詩:“從來治國憑圭臬,畢竟安邦靠准繩。神州金秋有盛會,重開法治又一春。”“盛會”,正是指當天閉幕的十八屆四中全會。

  這是黨的歷史上,第一次以法治為主題的中央全會,其中最引人注目的,是法治與改革的關系表述。習近平總書記形象地指出,黨的十八屆四中全會全面推進依法治國的決定,與黨的十八屆三中全會全面深化改革的決定,形成了“姊妹篇”﹔而改革和法治,正是車之兩輪、鳥之雙翼,共同推進事業滾滾向前。以制度為保障,讓法治與改革相得益彰,成為黨的十八大以來改革獲得“制度超越”的重點。

  正如觀察家所言,今天改革要解決的問題,難度要超過此前30多年的改革。如果說當年的改革是先“破”后“立”,今天,面對錯綜復雜的利益格局、多元多變的價值理念,改革必須邊“破”邊“立”。

  “深水區”的艱巨任務,呼喚更成熟穩健的改革。2014年,中央深改組第二次全體會議首次提出“凡屬重大改革都要於法有據”。這一重要論斷,鮮明指出了“改革”與“法治”辯証統一,使推進全面深化改革從一開始就納入法治化軌道。“運用法治思維和法治方式推進改革”,在實踐中不斷詮釋著改革和法治的關系。

  法治解決了“軌道”問題,確保改革穩健。2014年3月,十二屆全國人大三次會議表決通過關於修改《立法法》的決定,“稅收法定”正式確立。人們至今印象深刻:黨的十八屆五中全會宣布全面放開“二孩”后,這項政策並沒有立即付諸實施,而是等待人口與計劃生育法及相關法規的修訂完成。可以說,身處全面依法治國的宏闊背景,無論是試點創新還是制度突破,彰顯法治精神、獲得法律授權、遵循法定程序成為改革的大前提。“於法有據”,既以法律為改革者撐腰,也防止“亂改”損害群眾利益。

  法治回應了“動力”問題,打破改革羈絆。2015年,全國人大常委會授權國務院在33個縣市區進行“三塊地”改革試點,暫停實施《土地管理法》和《城市房地產管理法》的相關條款。有法律學者評價:“改革不合理的制度,往往可能產生‘違法改革’的糾結。”以制度創新破除制度限制,才能讓改革既突破固有的限制,又實現持續的創新,避免出現“不改”的不擔當,讓改革蹄疾步穩、行穩致遠。

  法治解決了“保障”問題,固化改革成果。簡政放權的政府改革日漸深入,無論是行政審批權的下放,還是政府職能的調整,都需要以法的形式固定下來﹔“新四化”同步推進,農業現代化與城鎮化過程中的土地問題,信息化過程中的隱私權與知識產權問題,無不需要法治定規矩、劃邊界﹔黨的群眾路線教育實踐活動形成20多項制度成果,從厲行節約到黨內監督,成為法治建設的重要補充。以法治固化改革成果,才能避免出現“拉抽屜”“翻燒餅”,持續釋放出惠及民生的改革紅利。

  黨的十八屆四中全會閉幕4天后,習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第六次會議上指出,要把全會提出的190項對依法治國具有重要意義的改革舉措,納入改革任務總台賬,一體部署、一體落實、一體督辦。這樣一個細節也說明,法治本身就是制度改革的重要內容。全面深化改革中,法治與改革相得益彰,形成“改革發展穩定”的鐵三角,讓全面深化改革踏准“促進社會公平正義、增進人民福祉”這個最根本的出發點和落腳點。

  靠制度定邊界

  ——“經濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關系”。以制度劃定邊界,讓市場與政府各歸其位,成為黨的十八大以來改革“制度超越”的關鍵

  這是一份沉甸甸的成績單。

  截至今年5月,全國取消和下放行政審批事項618項,佔原有審批事項的36%,廢止規范性文件11073個,非行政許可審批徹底終結。

  從簡政放權,到“三去一降一補”﹔從調節收入分配,到民營經濟進入特許經營領域,“兩隻手”的密切協同、深入聯動,回答著黨的十八屆三中全會的要求——“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。

  縱觀國際經驗,那些跌入“中等收入陷阱”的國家,共同的一點是市場失靈、政府和市場關系紊亂。正因此,習近平總書記指出:“經濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關系。”以制度劃定邊界,讓市場與政府各歸其位,成為黨的十八大以來制度創新的關鍵。

  在簡政放權、轉變職能中破題,讓政府在經濟發展過程中發揮“更好”而非“更多”作用,營造公平競爭的市場環境﹔在深化農村改革中突圍,在農村集體土地所有權和農戶土地承包權“兩權分離”的基礎上,加入農村土地經營權構成“三權分離”﹔在商事制度改革中發力,從“零門檻”辦公司到推行“三証合一”,市場主體快速增長,巿場活力大大增加……打造政府與市場的良性關系,就是以制度厘清二者邊界,管住政府、激活市場。

  價格機制是市場機制的核心,降低電價、降低征信服務收費、落實收費目錄清單……2015年10月15日,推進價格機制改革的意見正式發布,有了改革時間表、路線圖,貫徹著讓企業做得了主、讓市場說了算的原則。國有企業是國之重器,黨的十八大以來,從高管薪酬改革到加強國企黨建,從推進混合所有制改革到加快戰略性重組,不斷夯實國有企業這一社會主義公平正義、共同富裕的經濟基礎,新一輪國有企業改革中,一系列改革讓更多人分享國企發展的紅利。

  “放權市場”的制度創新,激發的是市場的活力。三年來,從土地流轉改革到行政審批制度改革,從財稅體制改革到國有企業改革,從收入分配制度改革到社會保障制度改革……種種制度安排密集布局,有的側重於發揮市場決定性作用,有的強調更好地發揮政府作用,更多的則體現於處理好兩者之間的關系,最終搭建起規范市場與政府行為的立體體系。

  “政府限權”的制度創新,規范的是政府的作用。“市場在資源配置中起決定性作用,並不是起全部作用”。改革的目標不是小政府、大市場,而是有為政府、有效市場。政府不是不作為,而是更好發揮政府作用。厘清市場與政府的關系,政府要拿出“權力清單”,明確政府該做什麼﹔給出“負面清單”,明確企業不該干什麼﹔理出“責任清單”,明確政府怎麼管市場……“三張清單”,寫清政府與市場的關系,成為社會主義市場經濟制度建設的方向所在。

  有外國學者評價,中國的制度“結合了市場的靈活性與政府的控制力”,有著極大的成長空間。可以說,這正是我們制度的比較優勢之所在。在此基礎上的制度創新,有力推動著社會主義制度的自我完善,更是人類制度文明的全新探索。

  從試點推全局

  ——“試點是改革的重要任務,更是改革的重要方法”。以試點“識水性”,讓點與面結合起來,成為黨的十八大以來改革“制度超越”的路徑

  全面深化改革之風,吹活了上海自貿區這池春水。

  第一家專業再保險經紀公司、第一家合資道路運輸公司、第一家獨資游艇設計公司、第一家獨資國際船舶管理公司、第一家獨資醫療機構等……自2013年9月上海自貿區挂牌成立,一系列“第一”紛紛落戶。外媒稱,這是上海繼浦東開發開放之后又一次巨大的發展機遇。

  “要大膽闖、大膽試、自主改,盡快形成一批可復制、可推廣的新制度”,這是習近平總書記對上海自貿區更深層的期待。從投資管理到貿易監管、金融創新,上海自貿區已有35項制度在全國復制推廣,而自貿區也成為開放新格局中的重要棋子。

  “試點是改革的重要任務,更是改革的重要方法。”習近平總書記在中央深改組會議上這樣強調。以試點“識水性”,讓點與面結合起來,成為黨的十八大以來改革“制度創新”的路徑。

  從試點開始的“制度創新”,確保了改革的穩定性。有人說,中國內部不同區域,發展階段“相差超過一百年”。這樣的情況,讓改革的推進尤須如“烹小鮮”一樣精細。戶籍制度改革,從中小城鎮開始,推及全國多地,最后“包抄”特大型中心城市﹔醫療體制改革,從公立醫院改革入手,從醫保體制改革破題,最終形成醫療、醫保、醫藥“三醫聯動”……這樣的路線圖,讓改革在有序、穩定的軌道上推進,防止激進的“休克療法”損害公眾利益。

  從試點開始的“制度創新”,確保了改革的操作性。以司法體制改革為例,先在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海等6個省市試點,試點面不斷擴大,最終將在全國范圍展開。同時,中央深改組在27次會議中有19次涉及司法改革的部署和貫徹,並發布了司法改革實施方案,保証了改革由點到面的推進。在探索中突圍——形成可復制的經驗——上升為制度成果——最終大范圍鋪開,這樣的鏈條,降低了風險成本,讓改革蹄疾步穩向前推進。

  改革行至中流、挺進深水區,最考驗的是“識水性”。今天,“摸著石頭過河”的改革邏輯並未過時,但注重協調和精准的頂層設計愈發清晰。全面深化改革的近三年時間裡,在頂層推動與基層探索的互動中,一項項爭論許久、充滿風險阻力的改革,得以告別停滯、重新出發﹔一個個多年難有突破、實質進展緩慢的創新,得以沖破藩籬、形成機制。

  幾十年前,英國歷史學家湯因比就曾預測:中國可能“有意識地、有節制地融合”中國與其他文明的長處,“其結果可能為人類文明提供一個全新的文化起點”。

  縱觀世界歷史,真正強大的國家,無一不是制度文明的集大成者。60多年社會主義實踐,前半程我們建立了社會主義制度,在這個制度基礎上進行了改革﹔后半程就是要完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化,建設一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。

  “隻有順應變革,與時俱進,才能永葆生機”,習近平主席在G20杭州峰會上的閉幕辭,道出了中國人對改革創新的理解,也道出了全球治理機制變革的方向。讓全面深化改革與制度創新相輔相成,我們一定能夠用制度護衛13億人民的美好未來,為人類貢獻更有價值的中國方案。(記者范正偉、李浩燃、張鐵)

(責編:木勝玉、朱紅霞)