苏洵:“有官必有课,有课必有赏罚”

2017年03月15日10:57  来源:北京日报
 

  宋朝苏洵说过:“有官必有课,有课必有赏罚。有官而无课,是无官也;有课而无赏罚,是无课也。”这是他总结中国古代察官治官之法得出的结论。

  唐朝是中国古代典章法制趋于成熟与定型的朝代。考课之法见于《唐六典》。按唐制,每年一小考,四年一大考。四品以下官由吏部考核,三品以上官由皇帝亲自考核。唐朝考课以标准细化为显著特点,所谓四善二十七最法。“四善”:一曰德义有闻,二曰清慎明著,三曰公平可称,四曰恪勤非懈。“二十七最”是根据各部门职掌之不同,分别提出的不同要求。如铨衡人物,擢尽才良,为选司之最;扬清激浊,褒贬必当,为考校之最;礼制仪式,动合经典,为礼官之最;等等。

  经过考核,定出上、中、下三等九级。“一最四善为上上,一最三善为上中,一最二善为上下;无最而有二善为中上,无最而有一善为中中,职事粗理,善最不闻者为中下;爱憎任情,处断乖理者为下上,背公向私,职务废缺者为下中,居官饰诈,贪浊有状者为下下。”对于流外官,则按四等第考课:“清谨勤公,勘当明审为上;居官不怠,执事无私为中;不勤其职,数有愆犯为下;背公向私,贪浊有状为下下。”

  宋初,沿袭唐制内外官任满一年,为一考,三考为一任。由于宋朝厉行中央集权,特定的政治环境使得宋朝也很注重依法考课,以充分发挥官吏的治国作用。

  太宗时州县官考课法:“郡县有治行尤异、吏民畏服、居官廉恪、莅事明敏、斗讼衰息、仓廪盈羡、寇贼剪灭、部内清肃者,本道转运司各以名闻,当驿置赴阙,亲问其状加旌赏焉。其贪冒无状、淹延斗讼、逾越宪度、盗贼竞起、部内不治者,亦条其状以闻,当行贬斥。”真宗时又定“州县三课”法:“公勤廉干惠及民者为上,于事而无廉誉、清白而无治声者为次,畏懦贪猥为下。”神宗熙宁元年(1068年)颁行《守令四善四最》考课法。

  宋朝虽然考课有法,但在实践中赏多罚少。官员一入仕途,不问治绩劳逸,只要无大过错,照例文官三年一升,武官五年一迁,所谓“知县两任,例升通判;通判两任,例升知州”,“贤愚同等,清浊一致”。因此,暮气沉沉,笼罩官场。不仅如此,由于考课不力使得冗官充斥朝廷上下,成为百姓沉重的负担。

  明朝考课分“考满”与“考察”。前者三年一考,九年三考,分为称职、平常、不称职三等,以定黜陟。后者按八法(贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨)考察内外官吏。京官六年一考为“京察”,外官三年一考,为“外察”。京官四品以上官自陈政之得失,以候上裁。五品以下分别优劣,或降调,或致仕,或闲住为民,具册奏请。

  由于明太祖朱元璋深知元末官吏贪婪掠夺,激起民变,因此重视吏治。洪武十一年(1378年),命吏部课朝觐官,“称职而无过者为上……有过而称职者为中……有过而不称职者为下”。洪武十八年(1385年),吏部奏称天下布、按、府、州、县朝觐官四千一百一十七人,其中称职者十之一,平常者十之七,不称职者十之一,贪污阘弱者十之一。称职者升官,平常者复职,不称职者降调,贪污者付有司治罪,阘茸者免为民。

  对于地方官的考课,称为“大计”。因大计而受处分的官员,永不叙用。结论不当者,可以辩白;任情毁誉失实者,连坐。史称“明兴考课之制,远法唐虞,近酌列代,最为有法。”

  清朝考课官吏分为“京察”与“大计”。“京察”是对京官的考绩,每三年举行一次,于子、卯、午、酉年进行。三品以上京官和地方总督、巡抚自陈政事得失,由皇帝敕裁。三品以下京官由吏部和都察院负责考核。京察分三等,一等为称职,二等为勤职,三等为供职,根据等级实行奖惩。

  “大计”是对外官的考绩,也是三年一次,于寅、巳、申、亥年进行。大计的范围除督抚外,包括藩、臬、道、府及州县官。大计的程序是先期藩、臬、道、府,递察其贤否,申之督抚,督抚核其事状,注考造册,送吏部复核。大计分“卓异”与“供职”二等,按等予以奖惩。

  清朝经历了康雍乾三朝百余年的盛世,其成因是多种多样的,但认真推行考课制度起了积极的作用。康雍乾时期实行考课比较认真。康熙朝自二十二年至六十一年,共举行大计十四次,共举卓异官五百八十名,纠参、罢斥、降调官员五千一百三十七名。乾隆朝六十年,大计京察共进行三十三次,举卓异官八百七十六人。乾隆帝还特别提出,不能让“年力就衰之人,听其滥竽贻误”。清中叶以后,政治腐败,国事衰微,无论京察还是大计,都逐渐流于形式。

  综上所述,中国古代的职官考课,从战国起迄至清朝,虽代有兴革,但一直沿行不衰,是一种常态化的职官管理制度,从而雄辩地说明考课对于整肃官僚队伍、发挥官吏治国理政的职能起着不可忽视的作用。(张晋藩 中国政法大学终身教授)

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