區域協同立法，是指為解決跨區域治理難題、推動區域高質量一體化發展，地緣相近的兩個以上平行立法主體共同確定立法項目、協同立法程序，著力構建相對統一的制度規范、相對統一的法治環境。這是深入實施區域協調發展戰略背景下應運而生的一種新的立法形式，是近年來地方立法工作的一大亮點。今年3月，十四屆全國人大一次會議審議通過關於修改立法法的決定，明確賦予“區域協同立法”的法律地位和效力。

近日，聚焦區域協同立法在加強生態環境保護、推動綠色發展中的重要作用，記者採訪京津冀、長三角、川渝等區域的相關經驗做法和工作成效，為推動解決跨區域治理難題提供參考借鑒。

——編 者

浩浩長江，滔滔嘉陵。站在兩江交匯處的重慶朝天門碼頭極目遠眺，滾滾碧波，水清沙白，遠處“共抓大保護、不搞大開發”的標語格外醒目。這樣的美景，離不開川渝兩地關於嘉陵江保護協同立法的有力保障。

今年3月，立法法修改，增加規定區域協同立法，明確提出，“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據區域協調發展的需要，可以協同制定地方性法規，在本行政區域或者有關區域內實施。省、自治區、直轄市和設區的市、自治州可以建立區域協同立法工作機制”。

近年來，積極推進區域協同立法已經成為一些地方立法的特色和亮點，特別是在生態環境保護方面，不少地方通過協同立法，有力推動解決跨區域生態治理難題，促進綠色發展，把“綠水青山就是金山銀山”的理念更好地落地落實。

強化生態環境的綜合治理理念

站在四川省合江縣赤水河入江口望去，隻見波光粼粼，兩岸樹木蔥蘢，一片山光水色。

“如今赤水河的良好水域生態，得益於雲貴川三省協同立法、協作保護。”四川省人大常委會法工委相關負責人說。

赤水河發源於雲南，流經貴州，最終在四川注入長江。“長期以來，跨流域保護治理一直是江河保護的難點。有些河流跨多個地域，單個省市的地方立法往往面臨銜接問題，有時會‘管住了下游，管不了上游’。”武漢大學環境法研究所教授陳海嵩說，在生態環境保護立法上，從流域整體性和生態完整性出發，才能更好地做到綜合治理、系統治理和源頭治理。

於是，區域協同立法成了解決問題的鑰匙。2021年，為了共同保護赤水河流域，雲南、貴州、四川三省省人大常委會同步審議通過了關於加強赤水河流域共同保護的決定和三省各自的赤水河流域保護條例，並於當年7月1日實施。

三省省人大常委會關於加強赤水河流域共同保護的決定均作出規定，“三省堅持統籌協調、科學規劃、創新驅動、系統治理，全面開展立法、行政執法、司法、普法、監督和規劃、防治等領域的協同配合，確保赤水河流域水資源有效保護和合理利用、水環境質量明顯改善、水生態功能顯著提升，全面協同推進赤水河流域經濟社會綠色低碳循環發展，實現人與自然和諧共生。”“三省省人民政府共同建立赤水河流域聯席會議協調機制，統籌協調赤水河流域保護重大事項，共同協商解決赤水河流域保護重大問題，並明確具體部門承擔聯席會議協調機制的日常工作。”

兩年來，三省跨區域協同保護和聯合執法日益完善，有效破解“上游保護下游污染”問題，達到“1+1+1＞3”的效果。

除了全流域保護的區域協同立法，在解決特定的環保問題上，區域協同立法也發揮著重要作用。

“快看！是江豚！”遠處浪花裡幾個若隱若現的身影，頓時讓安徽省馬鞍山市漁業行政執法支隊隊員興奮不已。通過望遠鏡觀察，可以看見江豚圓乎乎的腦袋、胖嘟嘟的身子，渾身上下呈鉛灰色或灰白色，在水中翻滾，萌態可掬。

據了解，江蘇南京、鎮江和安徽馬鞍山三市所轄江段僅佔長江干流總長度的4%，卻匯集了約100頭長江江豚，佔長江干流江豚數量的22%。於是，三市開啟了長江江豚保護的協同立法。2022年9月，江蘇省十三屆人大常委會第三十二次會議批准南京、鎮江兩市人大常委會提請的《關於加強長江江豚保護的決定》。同時，安徽省十三屆人大常委會第三十六次會議同步批准馬鞍山市人大常委會提請的這一《決定》。

將保護范圍從自然保護區的“點”拓展延伸到長江流域的“面”，著力突出全流域保護﹔規定對長江江豚及其生存環境可能造成不利影響的建設項目，建設單位應當按照要求進行專題論証，落實避讓、減緩、補償、重建等保護措施﹔規定將每年10月24日定為長江江豚保護宣傳日，加強長江江豚保護科普宣傳教育﹔明確通過協同立法的形式，健全完善上下游、左右岸跨地區跨部門協同保護制度，加強對長江江豚全生命周期的保護……

江蘇省法治建設研究基地首席專家、金陵科技學院立法研究院院長劉小冰說，三座城市的長江江豚保護工作從原先的“單槍匹馬”到如今的協同立法，共同確定、同步實施的《決定》為江豚生長繁殖提供了更有力的法治保障。

推動構建跨區域聯合執法機制

“加油門，再加油門！”北京市門頭溝區某綜合檢查站，執法人員攔下了一輛准備進北京的重型卡車，進行尾氣排放檢測。

“1.42！”連續4次檢測后，不透光煙度計報出了檢測結果。該重型卡車尾氣排放超標。

今年4月，河北省保定市生態環境局淶水縣分局會同北京市門頭溝區生態環境局，在門頭溝區某檢查站和淶水縣某檢查站聯合開展重型柴油貨車尾氣排放路檢抽測工作。本次聯合執法旨在實踐不同行政區域“一體化”執法新模式，破解“兩地交界處”環境執法監管難點。

據介紹，在京津冀三地同步實施機動車和非道路移動機械排放污染防治條例之后，這樣的協同執法越來越多。維修復檢不合格的超標排放車輛還會被錄入京津冀三地的超標排放名單，在三地都“寸步難行”。

作為落實京津冀協同發展戰略的首個立法協同項目，北京市、天津市和河北省三地人大於2020年同步審議通過機動車和非道路移動機械排放污染防治條例。在條例中，聯合執法、協同監管被作為破解跨區域環境問題治理的重要抓手。

其中，《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》規定：“市人民政府應當與天津市、河北省及周邊地區建立機動車和非道路移動機械排放污染聯合防治協調機制”“本市與天津市、河北省建立新車抽檢抽查協同機制，對新生產、銷售的機動車和非道路移動機械的大氣污染物排放狀況進行監督檢查”……

除了針對污染、破壞環境行為的直接依法懲治，區域協同立法對跨區域環境問題的監管也擴展到了治理全過程。

炎炎夏日，萬木蔥蘢。在四川省廣元市，鳶飛魚躍、一江清水向東流的生態美景正在嘉陵江畔呈現。

2022年1月，《重慶市人民代表大會常務委員會關於加強嘉陵江流域水生態環境協同保護的決定》《四川省嘉陵江流域生態環境保護條例》同步實施。這是川渝兩省市推進流域生態環境保護協同立法的首次嘗試。

“決定+條例”實施后，根據相關規定，重慶、四川兩地聯合啟動專項行動，治理突出問題，化解跨界河流治理不同步、解決不及時、側重不統一等症結。兩地還建立橫向生態補償、突發水污染事件處置等工作機制，實現跨界河流毗鄰地區的信息互通、聯合監測、數據共享、聯防聯治。

統籌推進生態資源高水平保護與經濟社會高質量發展

山水江河，既要一心一意謀保護，也要齊心協力促進保護和發展協同。

藍天白雲，碧波泛舟。白鷺展翅掠過水面，游船穿梭往來。

如今，大運河京冀段實現互聯互通，乘船游運河成為一種時尚的休閑度假方式，人與自然和諧共生的美景令人應接不暇。

“要實現大運河文化資源的充分開發、傳承和利用，做好大運河及其沿岸生態環境保護和修復必不可少。”北京市人大常委會相關部門負責人說。

2022年底，由北京市、天津市和河北省三地人大常委會有關工作機構共同起草的《關於京津冀協同推進大運河文化保護傳承利用的決定》，經三地人大常委會分別表決通過，均自2023年1月1日起施行。《決定》指出，“協同推進大運河文化保護傳承利用，應當共同加強綠色生態廊道建設、生態空間管控和生態保護修復……”

《決定》頒布實施以來，北京市水務部門堅持生態優先、綠色發展，進一步強化運河的生態空間管控和生態保護修復，同時加強與河北等地的協作。如今，北運河北京境內全河段水質基本穩定在地表水環境Ⅳ類標准，冬季部分時間段達地表水環境Ⅲ類標准，出境斷面已全部實現達標。

現在的北運河，河畔的濱水步道、景觀棧道平台時常人山人海。“運河清了，運河邊就更熱鬧了，運河文化就更火了！”一位游玩的市民說。

以環境資源的保護，促進資源的高效集約可持續利用，也是近年來區域協同立法推動高質量發展的重要體現。

2023年1月10日，在山東省十三屆人大常委會第四十一次會議上，山東黃河沿岸九市制定的9件“黃河水資源保護與節約集約利用”法規被集中表決通過。

“統籌當地地表水、地下水、區域外調水、非常規水等各類水資源，實現優化配置”﹔

“市、區縣人民政府應當建立完善區域性水權交易機制，依托公共資源交易平台，支持水權在流域之間、區域之間、行業之間、用水單位之間流轉”……

“我們在沿黃九市啟動‘黃河水資源保護與節約集約利用’協同立法，打破區域空間距離和行政壁壘，建立共同遵守的制度規則。”山東省人大常委會辦公廳一級巡視員石曉說。

陳海嵩說，下一步，環境保護領域的區域協同立法應更好與長江保護法、青藏高原生態保護法等國家立法相承接，關注法律制度的細化落實，為綠色發展提供更有力的法治保障。

《 人民日報 》（ 2023年07月06日 第 18 版）

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