“紅頂中介”即將退出歷史舞台

行業協會商會曾經長期在我國社會經濟發展中佔有重要地位。一些行業協會或商會甚至濫用背后的行政資源，打著“政府部門”的名頭亂收費、牟取灰色利益，成為飽受爭議的“紅頂中介”。

2015年6月，我國正式邁出了厘清行政機關與行業協會商會職能邊界的第一步，148個試點拉開了脫鉤改革的大幕。如今，這場備受社會關注的改革正在從試點走向全面推開，並將於2020年底前基本完成脫鉤任務。

《法制日報》記者了解到，去年已有359家全國性行業協會商會向民政部報送了脫鉤實施方案。目前，民政部正在按照程序對脫鉤實施方案進行核准，國家發改委和財政部正督促相關業務主管單位扎實穩妥推進后續脫鉤工作。

過半協會脫離挂靠

年底全部實現脫鉤

據統計，從中央到地方，我國各類行業協會、商會數量達到近8萬之多。脫鉤改革意味著利益剝離，要讓這些行業協會徹底脫離政府“下海自謀生路”，難度確實不小。

2015年6月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，部署開展脫鉤試點工作。“紅頂中介”與“政府紅招牌”脫鉤大幕正式拉開。緊接著同年7月，國務院決定成立行業協會商會與行政機關脫鉤聯合工作組（以下簡稱聯合工作組）。

脫鉤工作從全國148個試點開始的。這148個試點全部來自於中央部委機關，包括中國價格協會、中國交通運輸協會等之前大多冠以“中字頭”的單位，涉及發改委、交通部、教育部、住建部、國資委、工信部等。

作為此次脫鉤系統工程的主導部門——發改委和民政部，會同有關部門積極穩妥推進行業協會商會與行政機關脫鉤改革，先后開展了3批試點工作，取得積極成效。截至2018年底，422家全國性行業協會和5318家省級行業協會實現與行政機關脫鉤，均超過應脫鉤協會總數的50%，為全面推開脫鉤改革奠定了扎實基礎。

2019年8月，發改委、民政部等十部委聯合印發《關於全面推開行業協會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），標志著脫鉤改革工作全面推開。

《實施意見》確定了795家全國性行業協會商會脫鉤改革名單。據《法制日報》記者粗略統計發現，這些協會商會若以業務主管部門劃分，前三名分別是國資委272家、體育總局89家、工信部39家。

據了解，這份名單中包括了前述已完成脫鉤的422家，還有擬脫鉤的373家（涉及35個業務主管單位）。最晚至2020年底，這些全國性行業協會商會都必須按規定要求和時限完成脫鉤。

為了順利推進脫鉤工作在全國的開展，聯合工作組辦公室下發了《關於做好全面推開全國性行業協會商會與行政機關脫鉤改革工作的通知》和《關於做好全面推開地方行業協會商會脫鉤改革工作的通知》，進一步細化了改革時間點、路線圖和責任方。

同時，發改委還舉辦了全面推開脫鉤改革動員部署暨專題培訓班，有關部門負責人分別就脫鉤整體安排、綜合監管、黨建、機構編制、減稅降費、政府購買服務等配套文件和政策，進行了詳細解讀和實操指導。

截至2019年底，已有359家全國性行業協會商會向民政部報送了脫鉤實施方案。民政部正在按照程序對脫鉤實施方案進行核准，並聯合國家發改委，督促相關業務主管單位扎實穩妥推進后續脫鉤工作。

真正實現自主辦會

促進協會健康發展

針對脫鉤改革的具體任務，《實施意見》要求實現機構、職能、資產財務、人員管理和黨建外事“五分離”：

機構分離。取消行政機關（包括下屬單位）與行業協會商會的主辦、主管、聯系和挂靠關系，行業協會商會依法直接登記、獨立運行，不再設置業務主管單位。

職能分離。厘清行政機關與行業協會商會的職能，剝離行業協會商會現有行政職能，行政機關不得將其法定職能轉移或委托給行業協會商會行使，法律法規另有規定的除外。

資產財務分離。取消對行業協會商會的直接財政撥款，通過政府購買服務等方式支持其發展。

人員管理分離。領導干部退（離）休后3年內一般不得到行業協會商會兼職，個別確屬工作特殊需要兼職的，應當按照干部管理權限審批﹔退（離）休3年后到行業協會商會兼職，須按干部管理權限審批或備案后方可兼職。

黨建外事等事項分離。脫鉤后，全國性行業協會商會的黨建工作，按照原業務主管單位黨的關系歸口由中央和國家機關工作委員會、國務院國資委黨委領導。地方行業協會商會的黨建工作，由各地黨委成立的社會組織黨建工作機構統一領導。

“‘五分離’使行業協會商會與原來的業務主管單位全面分離，真正實現獨立自主辦會，這才是此次脫鉤工作的核心價值。”北京大學法學院教授王錫鋅認為，這樣不僅取消了雙方的隸屬關系，明確了各自的職能定位，還從根本上切斷了兩者間的利益聯系。

國家發改委體改司相關負責人介紹，目前越來越多的脫鉤行業協會商會，在轉換機制中嘗到脫鉤改革的甜頭。據第三方評估顯示，超過70%的行業協會認為，脫鉤后協會有了更多自主權，減少了束縛，放開了手腳，激發了活力，自身優勢和作用得到了進一步發揮。

據了解，脫鉤后有的協會商會更加貼近一線，服務於企業和行業發展。比如中國機電產品進出口商會帶領機電企業先后應對了380多起反傾銷、反補貼和重點調查案件，有力維護了我國產業發展和企業權益。

有的協會商會在脫鉤后實現了人員、收入、品牌業務等從小到大的轉變。比如全國體育運動學校聯合會自脫鉤以來，行業服務項目從無到有，會員單位從56家增加到300多家。

還有的協會商會更加主動發揮優勢，為宏觀經濟部門提供專業化決策咨詢。比如鋼鐵、煤炭去產能和電力、石油天然氣、鹽業體制改革的很多工作，都是依托相關行業協會推進的。

“一方面，協會服務對象從以政府為主轉向更廣闊的市場，更好服務於企業和行業發展。另一方面，協會更加主動發揮優勢，參與行業立法、規劃編制、標准制定、數據統計、評估評價、誠信體系建設等工作，更好服務於宏觀調控和行業管理。”上述負責人說。

中國政法大學法治政府研究院院長王敬波分析認為，“放管服”改革是要重塑政府與市場關系，而推進行業協會商會脫鉤改革工作則是推進我國“放管服”改革工作的重要內容。一直以來，各類全國性、地方性行業協會、商會，被人戲稱為“二政府”，有的甚至還承擔了不少政府審批、許可、收費的行政管理功能，這為明確切割市場與政府之間界限“添了不少麻煩”。黨的十八屆三中全會強調，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題，這就必須對行業協會商會等這些“二政府”“紅頂中介”進行脫鉤改革，明確其職能定位。

地方改革有序推進

后續發展難題待解

全國層面的行業協會、商會的脫鉤工作順利推進的同時，改革之風也從中央層面推向地方。各地發改部門、民政部門也正在精心組織、周密部署，抓好省、市、縣三級脫鉤改革的具體組織實施。

根據不完全統計，我國分布在各行各業、各個層級的大大小小的協會商會近8萬家，脫鉤改革的難度可想而知。“脫鉤改革難就難在不僅要實現脫鉤，還要建立起脫鉤后的新體制，使行業協會商會規范發展並更好發揮作用，這也是檢驗脫鉤改革成敗與否的關鍵。”發改委相關負責人說。

不過令人欣慰的是，中央層面協會脫鉤改革工作的示范效應，帶動地方上的協會商會脫鉤改革工作也取得了不少成效。

山東省大力推進行業協會商會與行政機關脫鉤。截至2019年底，已有3052家行業協會商會完成脫鉤，佔任務總量的75%。同時，山東省加大涉企收費的規范力度，對318家行業協會商會收費計劃進行了公示，今年全省降低行業協會商會涉企收費9316萬元。

2019年12月，重慶市發展改革委發布公告，就重慶全面推開行業協會商會與行政機關脫鉤改革征求社會意見。據了解，在422家全市性行業協會商會中，目前已脫鉤331家，擬脫鉤91家，待脫鉤佔比超兩成，包括重慶市進出口商會、重慶市乒乓球協會、重慶市溫泉旅游行業協會等，而剩余未脫鉤的需在2020年底前基本完成。

今年1月初，河北省96家全省性行業協會商會全部完成脫鉤改革任務。其中，96家全省性行業協會商會與21家行政機關取消主辦、主管、聯系和挂靠關系﹔45家與行政機關合署辦公及使用行政辦公用房的全省性行業協會商會，共清理騰退行政辦公用房1001.56平方米。

脫鉤改革工作取得成效的同時，問題與困難也不少。

在2019年11月29日和12月3日國家發改委和民政部聯合舉辦的兩場脫鉤座談會上，中國內部審計協會會長鮑國明反映了很多脫鉤后的行業協會商會共同面臨的苦惱，即在工資待遇、住房、養老等福利方面沒有優勢，引進人才難，留住人才更難。

會上，中國機電產品進出口商會會長張鈺晶還在發言中建議，“盡快完善財稅支持以及政府購買服務等方面的細化政策，扶持和支持脫鉤后的協會發展”。

根據發改委體改司相關負責人介紹，從前期試點情況看，整體推進脫鉤改革過程中，需要解決以下四方面問題：一是脫鉤后，行業協會商會在新型管理體制下運行，如何實現新舊政策更好銜接。二是脫鉤后，協會不再僅僅接受某一個業務主管單位的日常管理，如何對協會進行有效的事中事后監管。三是不少行業協會商會過去長期按行政化方式運行，脫鉤后短期內可能還難以適應，如何進一步培育和支持協會健康發展。四是脫鉤后，行業協會商會真正實現依法自治，如何增強自我生存、自我發展能力。

“行業協會商會與行政機關脫鉤不等於脫管，脫鉤后要切實加強監管，防止出現管理上的真空。”採訪中，中國人民大學法學教授劉俊海建議，應該加強脫鉤后行業協會商會的社會監督，鼓勵支持新聞媒體、社會公眾對行業協會商會進行監督，提高行業協會商會管理的透明度。同時，配合財政部、工業和信息化部、中央編辦等部門，做好涉企收費清理工作，對行業協會商會利用業務主管部門影響、借用行政資源、依靠代行政府職能或憑借壟斷地位亂攤派、亂收費的行為進行專項整治。