扎實做好新時代地方立法工作

第二十五次全國地方立法工作座談會發言摘編

2019年11月20日08:12  來源:人民網-人民日報
 
原標題:扎實做好新時代地方立法工作

  把好立法“五道關口”

  雲南省人大常委會副主任 李 培

  雲南省人大常委會深入學習貫徹黨中央決策部署,落實全國人大相關要求,切實把好“五道關口”,對提高地方立法質量和效率進行了有益探索。

  堅持黨的領導,把好政治關。圍繞“三個定位”開展立法,落實習近平總書記對雲南工作的重要指示精神。完成九大高原湖泊保護條例修訂,落實中央環保督察指出問題整改措施。建立健全立法工作向黨委請示報告制度,落實黨領導立法工作機制。出台向省委請示報告立法工作辦法。

  堅持人大主導,把好質量關。主導立法項目,努力做到精細選題。通過建立法規立項論証制度,確保年度立法項目緊扣中央和省委的重大決策部署、緊扣依法治國、緊扣改善民生和社會治理。主導法規起草,做到精當表述。主導法規審議,做到精准規范。

  堅持立法與改革相銜接,把好效率關。急用先立,確保重大改革於法有據。及時進行法規清理,為改革發展保駕護航。開展創制性立法,固化改革舉措。制定民族民間傳統文化保護條例,為國家制定非物質文化遺產法提供了地方經驗。在全國率先制定生物多樣性保護條例,為國家生物多樣性保護立法探索經驗。

  堅持問題導向,把好實踐關。突出實際需要,突出地方特色,突出可操作性。把生態保護立法放在重要位置,生態環保類法規佔全省現行有效地方性法規的1/3,涵蓋大氣、土壤、森林、湖泊、濕地等諸多方面,為保護雲南的藍天碧水淨土提供了法治保障。

  堅持全省立法一盤棋,把好法制統一關。建立統籌協調工作機制,強化立法工作指導。細化審查批准工作,完善州(市)、自治縣法規、條例審查批准機制,細化審查批准程序﹔抓實提前介入工作,確保法規、條例行得通、真管用、有效率。

  完善立法體制機制

  北京市人大常委會副主任 張 清

  黨的十九屆四中全會提出:“完善立法體制機制。堅持科學立法、民主立法、依法立法,完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局,立改廢釋並舉,不斷提高立法質量和效率。”這為做好新時代立法工作指明了方向、明確了要求。

  堅持黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局,要貫穿地方立法工作全過程。黨的領導貫穿全過程,主要是市委審定立法規劃計劃、交付立法任務、研究決定重大問題。人大主導貫穿全過程,主要是選題立項、組織協調、牽頭起草、審議把關。政府依托貫穿全過程,主要是調研論証、草案擬定、信息支持、制定配套措施。各方參與貫穿全過程,主要是市委在市政協進行立法協商、市民群眾通過代表提出立法意見建議、專家學者參與起草和論証、市區人大常委會聯動、京津冀人大立法協同等等。

  圍繞中心、服務大局,立法及時,保障有力、到位。“及時”,就是要跟得上趟,中心和大局需要將哪些方針政策和改革舉措上升為法規,立法工作就要及時跟進﹔“有力”就是要扛得起事,要主動擔當,扛得起市委交付的任務,對得起市民群眾的期盼﹔“到位”就是要拿得准度,堅持國家法制統一,既能解決實際問題,又要遵循立法規律、遵守法定程序,讓黨放心、讓人民滿意。

  圍繞貫徹黨的十九屆四中全會精神,我們正在對17項內部立法工作規程進行清理修改,進一步完善立法體制機制。組織專班進行重要法規草案起草,改進立法組織方式,提高立法質量和效率。結合具體立法項目,創造性地開展工作,推進全過程民主。

  核心價值觀融入法治建設

  山西省人大常委會黨組書記、副主任 郭迎光

  黨的十九屆四中全會提出了“完善弘揚社會主義核心價值觀的法律政策體系”的要求。本屆山西省人大常委會履職以來,積極推進社會主義核心價值觀入法。今年9月,出台了《山西省紅色文化遺址保護利用條例》,這是全國首部紅色文化遺址保護利用方面的省級地方性法規。條例共6章38條,圍繞保護利用山西豐富厚重的紅色文化遺址,對“誰來保護”“如何保護”“如何利用”等問題作出規范。創制性確立省、市、縣三級保護制度,實現保護全覆蓋。規定將紅色文化遺址保護利用作為完善公共文化服務體系的重要環節,以法治的力量使紅色文化“走出去”“活起來”,真正起到教化育人的作用。

  回顧紅色文化遺址保護利用立法,我們深刻認識到,落實黨的十九屆四中全會關於“把社會主義核心價值觀要求融入法治建設和社會治理”的部署,必須加強社會主義核心價值觀入法規律的探索和總結。一是堅持突出政治屬性,把增強“四個意識”,堅定“四個自信”,做到“兩個維護”貫穿立法始終,在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。二是堅持融入立法,在“立改廢”全過程,既注重將社會主義核心價值觀融入每件法規,又抓住意識形態和道德領域的突出問題專門立法。三是堅持價值引領,著眼維護國家意識形態領域安全,旗幟鮮明提出堅持什麼、反對什麼,充分體現國家和社會的主流價值觀。四是堅持充分挖掘地方資源,增進情感認同。紅色文化遺址保護利用立法中,大力弘揚在山西孕育形成的太行精神和呂梁精神。五是堅持省市協同,省委出台加強全省人大立法工作意見,將社會主義核心價值觀入法作為協同重點,構建上下聯動、整體推進的立法格局。

  提高地方立法精細化水平

  內蒙古自治區人大常委會副主任 李榮禧

  黨的十九屆四中全會指出,完善立法體制機制。內蒙古自治區人大常委會高度重視立法技術的應用和創新,把不斷改進和加強立法技術作為提高地方立法質量的重要任務,明確提出立項要做到“小切口”,法規文本設計上要避免“大而全”“小而全”,制度規定上要突出針對性,重在解決實際問題。

  比如,《內蒙古自治區老年人權益保障條例》規定:“自治區行政區域內的老年人權益保障工作及相關活動,適用本條例。上位法已經作出規定的,從其規定。”該表述在自治區立法中尚屬首例,在地方立法技術方面進行了新探索。

  《條例》較好解決了地方立法貫徹執行上位法以及國家立法與地方立法的關系問題,體現了對上位法的遵循,維護了法制統一。同時,有助於根據地方實際對老年人進行具有內蒙古特點的保護。如規定老年人生活不能自理的,應當給予獨生子女贍養人每年累計二十日的陪護假。這不僅是對計劃生育政策的積極呼應,也為履行照料護理義務提供保障。

  解決地方立法大量重復上位法的問題。重復上位法,是地方立法多年來的難題,一個重要原因就是地方擔心“立法放水”或與上位法不一致。對此,《條例》表明不照搬照抄的態度,在上位法精神的指引下,保証地方立法聚焦當地實際,直面急需解決的問題。

  倒逼地方立法精細化,提高“含金量”。目前,地方立法數量雖較多,但還存在內容不夠具體、針對性和可操作性不強等問題。《條例》讓立法者把目光更多轉移到立法本質上來,倒逼地方立法從細節入手,減少空泛規定,避免制度、規范“缺胳膊少腿”,讓法規“有牙有齒”。

  倒逼地方性法規文本改革,提倡簡易體例,開門見山,直奔主題,有幾條寫幾條,哪條有用寫哪條,使法規文本一目了然。

  聚焦重點領域立法

  遼寧省人大常委會黨組副書記、副主任 孫國相

  遼寧省人大常委會致力於將省委貫徹習近平總書記關於遼寧和東北振興重要指示、黨中央重大決策部署高效平穩地反映到立法中,尊重和把握立法規律,發揮主導作用,推進重點領域立法,在實現“兩個維護”中以高質量、有效率的立法助力遼寧全面振興、全方位振興。

  一是立法引領優化營商環境。相繼出台了《行政審批中介服務條例》《自貿區條例》《開發區條例》等4部地方性法規,並於今年7月對《優化營商環境條例》作了“大修”。這些法規形成了我省優化營商環境的地方性法規制度集群,成為法治化營商環境的重要支撐。

  二是立法保障生態文明建設。相繼制定了《水污染防治條例》《礦山綜合治理條例》等7部地方性法規,與既有的《青山保護條例》等構成了較為完善的生態環境治理地方性法規制度體系,實現了地方立法對影響環境的主要領域和重點項目的全覆蓋,織密了建設生態文明的法規制度“保護網”。

  三是立法促進社會民生改善。把制定醫養結合促進條例、修訂人口與計劃生育條例等列入立法計劃﹔出台《關於防止侵害道路公共交通駕駛員的決定》﹔制定《企業權益保護條例》,對濫用查封、扣押、凍結財產等強制措施做了規定,對不當干預企業的慣性和沖動劃了“紅線”,有效激發市場主體活力。

  四是立法防范化解重大風險。敢於在矛盾的焦點上畫杠杠,探索建立防范化解重大風險的法治保障,制定《防范懲治網絡虛假有害信息規定》《防范和處置金融風險條例》。

  與此同時,圍繞上述四個方面開展專題清理,修改了53部,廢止了17部。

  下一步,我們將深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神,立足實際,遵循立法規律,在回應人民關切、聚焦治理體系與治理能力現代化上下功夫,珍惜立法資源,加強立法能力建設,立人民群眾需要的好法、推動振興發展管用的法。

  充分發揮人大主導作用

  安徽省人大常委會副主任 劉明波

  安徽省人大常委會積極完善立法體制機制、充分發揮省人大及其常委會在立法工作中的主導作用。

  強化立項主導,當好“引導員”。聚焦對標對表,著重圍繞全國人大常委會立法規劃、年度立法工作計劃,對我省立法項目作出相應安排。聚焦突出重點,著重突出高質量發展立法、惠民立法、環保立法、弘德立法、協同立法等方面項目。聚焦凝聚共識,在全方位征集立法建議項目的基礎上,積極征求人大代表、社會公眾、民主黨派、工商聯負責人和專家學者等意見。

  強化起草主導,當好“調度員”。對政府部門和其他方面組織起草的法規案,省人大常委會法制工作機構和其他有關工作機構提前參與,提出意見。對涉及綜合性、全局性、基礎性等重要法規案,由省人大專門委員會和常委會工作機構直接組織起草。對專業性較強、技術性較強的立法項目,委托高等院校、科研機構、社會團體等第三方開展調研起草、論証咨詢和第三方評估。

  強化審議主導,當好“決策員”。提前將法規草案發給常委會組成人員﹔盡量吸納常委會組成人員經過深思熟慮提出的意見﹔及時作出決斷,敢於在矛盾的焦點問題上“切一刀”。

  強化合法性審查主導,當好“守門員”。恪守立法權限,全面落實“不抵觸”原則,跟進上位法修改,及時清理地方性法規,保証中央政令暢通,維護國家法制統一。

  強化溝通主導,當好“協調員”。注重與法規草案起草單位的溝通,充分發揮起草單位法治實踐經驗豐富的優勢,妥善處理意見分歧。注重發揮政府法制工作機構在法規草案起草過程中的統籌協調作用。注重凝聚省人大常委會各機構的合力,力求在法制委員會統一審議中形成共識。

  強化立法后評估主導,當好“檢疫員”。積極組織開展立法后評估,及時啟動修法程序,保持法規與時俱進。

  探索開門立法機制

  山東省人大常委會黨組副書記、副主任 王 良

  山東省人大常委會始終堅持以人民為中心的發展思想,積極探索開門立法的機制辦法,努力把立法過程變成凝聚民心、集中民智、體現民意的過程,充分體現了黨的十九屆四中全會提出的“堅持法治建設為了人民、依靠人民”的要求。

  更加注重發揮人大代表的主體作用。堅持抓住立法前、立法中、立法后等環節,邀請代表參與擬訂立法規劃計劃、法規起草、法規草案征求意見、列席常委會會議以及立法調研等活動。

  更加注重借助專家顧問的外腦力量。省人大常委會聘任了30位省內外專家作為立法顧問,對常委會初審后的所有法規草案進行評估論証。

  更加注重用好服務基地的專業優勢。本屆省人大常委會建立了6個地方立法研究服務基地。避免課題研究成果與立法實務“兩張皮”現象,助力提高地方立法質量。

  更加注重聽取社會公眾的真實意見。堅持充分聽取公眾意見,做到范圍更廣、研究更深、意見更真。

  更加注重回應相對人的利益關切。立法調研更注重聽取管理相對人、利益相關群體和基層群眾意見。就省社會信用條例草案分別召開4場立法聽証會,大規模、高頻次、深入基層、靠近群眾集中開展立法聽証,增強了立法的民主性和開放性。

  更加注重推動民主立法的流程再造。按照省委“推進制度創新,抓好流程再造”的要求,修改地方性法規聽証規定,制定地方立法請示匯報和法規草案征求意見的規定,細化地方立法中涉及的重大利益調整論証咨詢、爭議較大的重要事項引入第三方評估、代表參與地方立法、講好人大立法故事等工作流程。

  做實做亮備案審查

  湖南省人大常委會副主任 周 農

  黨的十九屆四中全會提出,加強憲法實施和監督,落實憲法解釋程序機制,推進合憲性審查工作,加強備案審查制度和能力建設,依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。湖南省人大常委會依法積極履職,提出備案審查“整體規劃、共同推進、創新發展”,讓備案審查工作實起來、亮起來。

  堅持問題導向,推動備案審查工作向縱深發展。制定《備案審查2019—2022年工作規劃》,明確了本屆備案審查工作目標和每年的重點工作任務及考核約束指標,增強了工作的全面性、系統性。

  針對審查工作重點不突出、成效不明顯的問題,堅持開展專項審查,監督市、州人大常委會依法正確履職,防范風險。針對法規配套規定不及時出台、不符合立法原意的問題,省人大常委會法工委提前介入,保証法規有效實施。

  堅持守正創新,加強備案審查工作機制建設。建立協商推進報備工作機制,落實“把所有規范性文件納入備案審查范圍”的要求。完善備案審查工作責任制,明確備案審查各項任務、各個環節的責任主體。完善審查工作聯席會議制度,協調解決審查工作中的重大疑難問題。建立審查咨詢和第三方審查制度,對備案審查工作中專業性較強的問題開展專家咨詢,對內容復雜的專項審查,探索委托第三方進行。

  下一步,湖南省人大常委會將按照黨的十九屆四中全會精神,堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循,進一步加強備案審查能力建設,努力推動我省人大備案審查工作再上新台階。

  增強弘德立法效果

  重慶市人大常委會副主任 王 越

  重慶市人大常委會認真落實全國人大常委會對弘德立法的明確要求,堅持以良法促進發展、保障善治。

  堅持價值引領,突出弘德立法時代主線。一是維護意識形態安全。著手開展國旗法實施辦法調研起草,通過立法讓國家觀念和愛國熱情落地生根。二是傳承歷史文化脈絡。為保護好建設好長江上游面積最大的江心島——廣陽島,專門出台法規性決定。三是厚植立法為民理念。為解決群眾反映強烈的出行難、公交堵等問題,制定《重慶市公共汽車客運條例》。四是宣揚基本道德規范。及時修訂《重慶市節約能源條例》,對生活、建筑等領域的節能規范進行全面完善。

  堅持全程把關,強化弘德立法機制保障。一是方案先行,把好總體關。市人大常委會按照市委要求從五年立法規劃中優選出55個重點項目,提出弘德立法的切入點,確保相關要求一體遵循。二是目標導向,把好立項關。注重精准選題,在各年度立法計劃中優先安排反映弘德立法的重點項目。三是科學評估,把好論証關。四是實質融入,把好審議關。政府向人大提交的立法議案中,都應有關於社會主義核心價值觀如何融入立法的專門說明﹔市人大法制委統一審議時,均安排專門環節進行專題研究和審議,確保立法的價值導向更鮮明。

  堅持宣傳推廣,增強弘德立法實際效果。市人大常委會十分重視弘德立法與立法宣傳相結合,著眼增強社會主義核心價值觀的感召力,深入挖掘立法實踐的典型示范價值。

  重慶人大將認真貫徹落實黨的十九屆四中全會精神,不斷加強地方立法及弘德立法各項工作,以高質量地方立法為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出新貢獻。

  立法保障秦嶺生態

  陝西省人大常委會副主任 梁宏賢

  《陝西省秦嶺生態環境保護條例》修訂體現了黨的十九屆四中全會提出的“實行最嚴格的生態環境保護制度”要求,是完善我省生態文明制度體系建設的深入實踐。

  突出保護優先。將原《條例》“禁止、限制和適度開發區”修改為“核心、重點和一般保護區”。倡導綠色發展,規定“核心保護區不得進行與生態保護、科研無關的活動。”“重點和一般保護區實行產業准入制度,鼓勵發展綠色循環經濟。”實行嚴格監管,增加“監督管理”一章,明確政府及部門監管職責,加大責任追究。

  堅持黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與。由省人大常委會牽頭主導立法后評估和《條例》調研修改工作,對秦嶺范圍內礦產資源開發、基礎設施建設等重大事項,組織反復論証,發揮了立法機關在表達、平衡、調整社會利益方面的主導作用。

  堅持科學立法、民主立法、依法立法。根據對秦嶺范圍內鄉村、人口、耕地和交通、旅游等分布專項調查情況,將核心保護區范圍由海拔2600米以上擴大到海拔2000米以上,核心保護區面積佔比從0.77%提高到13.92%,形成了“海拔+區塊+生態廊道”的保護體系。

  堅持民主立法與立法為民相統一。一方面,對廣泛征求到的1000多條意見認真研究吸納,匯集民意﹔另一方面,統籌考慮秦嶺范圍居民生產生活和經濟社會協調發展,不搞“一刀切”,保障核心保護區原住居民必要的、基本的生產活動,促進生產發展、生活富裕、生態良好相融共生。

  嚴格依法依規對標銜接。對標環保類相關法律、行政法規和國家國土空間規劃等新規定,確保《條例》修訂與上位法和國家有關規定相銜接。

(責編:徐前、朱紅霞)

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